轨道上的中国｜城际铁路的困境与出路

城市群是城市空间演化与区域空间组织的最高重构，已逐步成为区域乃至国家经济建设的重要载体，是提升国家核心竞争力的重要资源。城际铁路作为一种高速、安全、准点、节能、环保的交通运输系统，更加适应城市群空间扩展和层级架构，那么什么是城际铁路？城际铁路与城市轨道交通有什么区别？什么样的城市发展能力适合规划城际铁路？城际的铁路的困境与出路又在哪里？

什么是城际铁路？

根据城际铁路设计规范（TB 10623-2014），城际铁路是专门服务于相邻城市间或城市群，旅客列车设计速度200Km/h及以下的快速、便捷、高密度客运专线铁路。城际铁路设计速度分为200Km/h、160Km/h、120Km/h三级，通常作为全国干线铁路的补充和接驳，编组不宜超过8辆。在我国，城际铁路隶属国家铁路，采用国铁标准和国铁制式施工建设并运营管理，同时还对接了干线铁路，成为国家铁路网的重要组成部分。

2019年2月，《国家发改委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划〔2019〕328号）发布，该文件明确都市圈将作为城市群发展的重点，并规定都市圈为以大城市为中心、1小时通勤圈覆盖的范围。文件指出交通一体化是都市区的基本支撑条件，提出“打造轨道上的都市圈”，将城际铁路、城际列车作为都市圈重点交通方式。

城际铁路与城市轨道交通的区别

杭临城际列车采用B型鼓型电客车，深橙色，4节编组，3动1拖

2019年8月15日，经杭州市政府批复同意，原规划的杭临城际铁路（杭州-临安）将采用市区轨道交通线路编号方式统一命名，更名为杭州地铁16号线。杭临城际铁路属于《国家发展改革委关于浙江省都市圈城际铁路规划的批复》（发改基础[2014]2865号）中的项目，按照批复，规划杭州至临安城际铁路自杭州绿汀路至临安玲三路，全长35.6km。而将杭临城际铁路更名为杭州地铁16号线的背景是2017年9月15日，临安市正式撤市设区，成为杭州市最年轻的第十区，原本作为两个城市之间的城际铁路从而变更为一个城市的轨道交通，那么城际铁路和城市轨道交通有什么区别呢？

一是运营模式。城际铁路采用的是国铁标准及制式，通俗来说就是定点发车、定点到站模式，时间间隔较长，一次发车的客流量也较大，因此，车站建筑内需单独设置售票空间及候车空间，来满足乘客的买票候车需求。城市轨道交通的运营模式则为即停即走模式，发车间隔较短，一般为5-10分钟，高峰时段能达到3-5分钟，因此地铁建筑的内部空间无须设置单独候车厅，只需设置短暂候车站台即可，人们可以通过站台，经短暂的候车时间，即可上车，快速到达目的地。二是车型标准。城际铁路与国家铁路系统列车标准一致。城市轨道交通则包括地铁系统、轻轨系统、单轨系统、有轨电车、磁浮系统、自动导向轨道系统、市域快速轨道系统。以地铁为例，一般选用A型或B型列车，采用5-8节编组列车，高峰小时单向最大客运量为3-7万人次。三是设计时速不同。城际铁路是专门服务于相邻城市间或城市群，旅客列车设计速度为120、160、200Km/h三挡，而城市轨道交通的设计速度为30-120km/h。因此，杭临城际变更为杭州地铁16号线后，保持120km/h的城际铁路运行时速不变，但发车频率、客运量将随之提升，类似于地铁的即停即走。

新基建理念下，城际铁路的现实困境与出路

2018年年底召开的中央经济工作会议上明确了5G、人工智能、工业互联网等新型基础设施建设的定位。新基建针对不同地区的人口特征，制定倾向性投资，重点加大人口流入地区的5G、智能化、轨道交通和新能源等新型基础设施建设。那么，同样是铁路，为什么城际高铁、城际轨道被称为新基建？主要是因为其动力装置、实时供电充电、轮轨新材料应用、列车自动运行和控制系统等采用了先进技术。如果说高速铁路是国家经济发展的“动脉”，那么城际铁路就是围绕在主干线周围的“毛细血管”。在高铁干线网基本建成后，接下来的任务重点就是建设毛细血管网，也就是城际铁路。

但近年来，城际铁路在规划建设过程中也不断凸显困境。据媒体报道，茂名-高州-信宜城际列车从2018年8月10日运营至今，客流不尽如人意，由于上座率低，一直处于亏损状态。日均运送旅客650人次，客票收入1.31万元，每天亏损9.79万元，推算整年亏损约3600万元，同时每年增加安检查危、卫生保洁、畅通工程等支出近200万元。在亏损的情况下，茂名-高州-信宜城际铁路班次由1小时/班调整到3小时/班，截止2019年底调整至每天仅1-2班，班次减少后，乘坐的人随之减少，形成恶性循环。这仅仅是一个个例，但近年来，城际铁路在合理规划、路权之争、融资环境等方面亟待破题。

（一）如何合理规划城际铁路？普铁线没有改造之前，原则上不建新城际线。《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划〔2019〕328号）指出：“统筹布局都市圈城际铁路线路和站点，完善城际铁路网络规划，有序推进城际铁路建设，充分利用普速铁路和高速铁路等提供城际列车服务。创新运输服务方式，提升城际铁路运输效率。”城际铁路建设工作的展开，需要把握一个基本理念，即铁路建设是一个开放的复杂巨系统，需要一张蓝图绘到底。目前，城际铁路建设面临两种情况，一是老线，即普铁线的改造，二是新线的建设，基于此，建议应把握一个原则：普铁线没有改造之前，原则上不建新城际线。从投资成本角度考虑，在既有普铁线基础上增加城际铁路功能是目前节约成本的最佳方案。同时，需要充分论证、严格比对利用地铁制式M线构建城际铁路网和利用国铁制式的市域铁路S线构建城际铁路网的可行性。

对于城际铁路的预期也需要回归理性。根据《关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2019〕33号），文件指出“城际铁路的建设、养护、管理、运营等具体执行事项由地方实施或由地方委托中央企业实施，由地方承担支出责任。”城际铁路的建设、运维等成本，对地方财政是一项严峻挑战，决策需要慎重。

（二）如何准确定位城际铁路？承担城际间通勤服务是重要职能之一。城际铁路被赋予多种功能，其中承担城际间通勤服务成为重要职能之一，也成为判定线路规划是否合理的重要依据。在交通出行中，通勤是指从家中往返工作地点的出行，通称上下班出行，是工作日每天发生的事情。根据出行时间的相关研究，人们每天用于交通出行的时间大致在2h左右，单程即1h左右（时间过长将引起居住或就业地点变更），与《国家发改委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划〔2019〕328号）的1h通勤圈基本一致。因此城际铁路在规划阶段，需充分论证运行时间和进出站时间，因为这基本上决定了城际铁路是否有效服务通勤的可能性。国际上著名大都市是如何做到利用城际铁路服务通勤的呢？其成功的关键在于“TOD”，也就是车站周边的综合开发和功能复合性，在较短距离内（如1km）即可达到目的地，就业、居住都在车站周边分布，便捷的进出站流程和接驳系统是必要条件。日本尤其突出，依靠步行即可达到目的地，车站地区成为名副其实的城市活力地区和中心地区，实现了交通枢纽与城市中心的真正耦合布局。

（三）如何解决吸引民资“入铁”？需破除投资障碍。一方面，根据《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号）、《关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2019〕33号）等文件精神，城际铁路、支线铁路等项目的建设主导权近年来由中国铁路总公司逐渐过渡到地方政府和社会资本，也就是意味着城际铁路建设运营权下放。另一方面，因城际铁路建设受制于上座率和定价机制，除了京津等经济发达、人流密集的地区外，一般量级的城市，短期乃至中长期都难以盈利，很难吸引民资进入。要吸引民间资本进入铁路需要一定的投资回报率，从长期看需要放松铁路运价规制和加强铁路经营管理。破除制度性障碍、建立有效投资融资体制机制，才是吸引民间资本进入铁路的当务之急。民间资本进入铁路行业的主要障碍来自两方面。一方面是铁路行业的整体收益率较低。要研究如何解决政策预期和投资回报不匹配的问题，这可以通过多元化经营、运价改革、加强管理、提高绩效等途径来逐步改善，将支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路率先向民间资本开放其所有权或经营权。另一方面是铁路系统封闭特征较强。铁路领域有一些很好的项目，如果对民企开放后可以获得好的回报，但铁总往往更愿意把“肉”放在自己锅里。必须打破封闭思想，厘清产权边界，以所有权和经营权的分离分置，引入科学的现代公司治理机制，真正确保民间资本、中小股东的正当权益，才能充分吸引民间资本进入铁路行业。

【参考文献】

1.杨绍辉：中规院交通院公众号.【视点】城际铁路能否服务通勤交通？2019年8月15日。

2.王争鸣、黄超、马驷：城市群城际铁路规划理论与方法.西南交通大学出版社.2016年12月第1版。

3.马超第一财经，吸引民资“入铁”需破除投资障碍.2020年1月1日。

4.央广网，31省市重点轨交项目公布，引爆新一轮基建狂潮。

（城市怎么办 供稿：赵晓旭）

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