抗霾战役自始至终都是一场与自己的较量

无论是大气污染治理政策，还是环境与能源领域的研究，都表明中国经济增长过程中一直依赖的燃煤，是治霾的关键战场。不管人们是否愿意承认，这场抗霾战役，从始至终都是一场与自己的较量。

力推“大气条例”的环保部门，难以撼动能源结构。在交出成绩单之年，我们首先要分析的就是去煤化失败了吗？毕竟，“等风来”不是长久之计，控污防污才是治霾之根本。中国除霾之路，下一步究竟怎么走？这些终应给公众一个切实的交代。

灰蒙，厚重的霾，从天空的南际，无声地袭入城区。尽管北京冬日的天空并不湛蓝，但还是好过这片一望无际的混沌。这一天，是2016年12月16日。

生活在北京的人们，或是在高楼远眺，或是通过网络图片，目击了这次重霾袭京的全过程。

霾的行军路线从南向北，所到之处犹如堕入黑白片，它有着十分清晰的边界，像一只逐渐掩起的锅盖，一步步扎实地向前推进，

16日，霾侵袭了16万平方公里，17日37万平方公里，18日62万平方公里。

最终，在20日的最高峰值中，188万平方公里被灰霾控制，中国11个省市“沦陷”。

北京、天津、石家庄、太原等多个城市，不得不启动空气重污染红色预警。这已经是2016年10月以来，第六次大范围雾霾过程。

自2013年吹响号角，2014年中国政府正式与霾交手。为了治理这些直径小于等于2．5微米的可吸入污染物颗粒，从解析污染源，到工业升级、控车、去煤等手段纷纷上场，有些举措甚至被称为“壮士断腕”，耗资巨大，绑定了许多地方官员的乌纱帽。

用力最猛的当属北京。然而，2014年，北京PM2．5年均浓度降低值未能达到年初定下的5％的目标。是年年底，《财经》记者采访多位环保界人士，他们认为，仅从一年的变化数据，难以准确评估治霾目标的成败，但可以肯定的是，未来三年中国的大气污染治理难度和压力，空前巨大。

随着今年频繁启动的重污染预警，翻看近些年官员们治污的豪迈言论和决心，无论如何都显苍白无力。《财经》记者在山西实地调查发现，企业肆意排污的现象并没有被遏制，监管疏漏、主管部门不作为或难作为、地方政府为利税左右等老问题，也未能解决。

霾，直接或间接地影响了无数人的生计。不仅政府、企业，每个人都在为霾埋单，甚至无暇计算因霾致病的公共卫生体系未来要支付多少成本。PM2．5本身就是一种污染物，同时也是重金属、多环芳烃等有害物质的载体。这种可以携带大量对人体有害物质的可吸入颗粒物，现在已被定义为霾中对人类健康最具威胁的物质。

对健康的焦虑，也掳走了人们的耐心。中国科学院大气物理研究所研究员王跃思称，若按现有力度措施，北京市2017年PM2．5浓度达到年均值每立方米60微克左右的目标难以实现，同时臭氧污染迅速抬头。他对《财经》记者指出，当初对治理进程过于乐观的估计，也有治理过程中难以预料的难题，尤其是区域协同治理的问题，对北京重霾污染过程形成的作用一直被低估。

北京市政府正在致力于修订《北京市气象灾害防治条例》，将霾列为气象灾害的一员。就在重霾袭来的前夜，条例草案进入三审，这也让舆论沸腾不止。将霾简单地划入气象灾害，无论是出于脱责，还是为了更好地调动多部门协作的积极性，都无法取得公众的谅解。

2016年底的这场重霾，很不走运地发生在《大气污染防治行动计划》（下称“大气十条”）五年终考即将到来的前夕。依目前的战绩推测，2017年的终考，中国可能要品尝一次青涩的苦果。

力推“大气条例”的环保部门，难以撼动能源结构。种种迹象表明，燃煤是这场治霾战役中的要害，因而，在交出成绩单之年，我们首先要分析的就是去煤化失败了吗？

毕竟，“等风来”不是长久之计，控污防污才是治霾之根本。中国除霾之路，下一步究竟怎么走？这些终应给公众一个切实的交代。

煤耗上升，霾军抬头

2013年至2015年，全国74个城市PM2．5浓度总体呈现下降趋势，灰霾肆虐的主要四区域——京津冀、长三角、珠三角和成渝地区，PM2．5浓度皆有超过20％的下降，这使环保部门一度有了底气。“‘大气十条’实施到现在，我们的治理思路和方向都没有问题。”一位接近环保部人士对《财经》记者说。

治理的重头在燃煤、机动车、工业、扬尘，这是PM2．5的四个主要来源。其中，无论用什么样本、解析方法研究，燃煤都是治污第一个槛。

“燃煤，对PM2．5的贡献毋庸置疑。”中国环境科学研究院研究员薛志钢对《财经》记者说。煤炭利用和燃烧直接排放的污染物，对PM2．5贡献率为63％；空气中的污染物之间发生化学反应，还会对PM2．5做出第二次“贡献”。

煤控得好，完成控污目标的能力就会成倍提升。煤，在中国有多重要，可以从一次能源消费结构中看出，2015年煤炭占比达64％，中国煤炭年消费量占全球的一半还多。

2013年，是重霾肆虐引发举国关注的年头，煤炭消费量是42．44亿吨，这是中国煤炭消费的峰值，全国平均日霾数也在2013年达到历史之最。其后两年，煤炭消费呈现下降趋势，74个城市的平均PM2．5浓度和全国平均日霾数，随之下降。

然而，2016年煤炭消费有所回升，庆幸的是，没有达到2013年的峰值高度。“根据前11个月的数据看，2016年全年煤炭消费比重，预估会占能源消费总量的62％至63％之间。”自然资源保护协会（NRDC）高级顾问杨富强对《财经》记者说。

“大气十条”的一个原则性目标就是，煤炭消费总量呈负增长。

国家能源局发布的2016年能源工作指导意见要求，当年煤炭消费比重下降到63％以下。也就是说，2016年控煤目标是，从2015年的64％降至63％。实际上，仅下降1％，在有的专家看来，目标“太松”。

根据国家能源局网站的信息，即将出台的能源发展“十三五”规划是，煤炭消费比重要降到58％以下。而NRDC发布的数据是，2020年，煤炭消费占全部能源消费的55％，“才能应对减霾、治理环境问题的挑战，以及实现中国政府作出的减排承诺”。

从目前的统计数据来看，钢铁2016年比去年增产0．6％，水泥产量也比去年要高，化工的煤炭消费增长了约10％以上。杨富强认为，上半年制造业得到支持较多，房地产行业较为火热，加之基础设施建设，以及国际市场环境等方面的影响，钢铁、水泥、化工等高耗能产业产量提升，耗煤量随之提升。

环保部的全国城市空气质量日报显示，12月19日，367个监测城市中100多座城市处在重度及以上污染之中。全国8个城市出现AQI（空气质量指数）小时值“爆表”情况，安阳、邯郸“爆表”超过20小时，石家庄“爆表”超10小时。“爆表”地均在京津冀及周边地区。“高耗能的产业基本集中在北方，这也是造成今年北方霾比去年同期严重的重要原因。”杨富强说。

数据也证实这一判断。《财经》记者分析环保部发布的空气质量数据发现，2016年9月、10月、11月，京津冀区域环境空气中PM2．5、PM10和NO2浓度同比、环比均上升。

削煤行动，有得有失

难以扭转的大气污染现状，令公众质疑控煤措施。“目前我们采取了很多措施，把煤也降下来，但根本上没有动摇这种以煤炭为主的（能源结构）状况。”国家发展和改革委员会能源研究所所长戴彦德对《财经》记者说。

如果将煤炭的使用简单划分为工业和民用，在钢铁、水泥、煤电等领域管控燃煤，仅仅是卡住了“敌人”的一只手。另外一只手的构成成分有点复杂，既有散乱分布、甚至私自开工的小工厂，也有居民日用。只有这两只“手”都被捆住，才能扼住霾的喉咙。

在“大气十条”推动下，各地纷纷实行装置环保除尘设备、燃煤设施改造项目等手段。电力行业50％的电煤消耗几乎已全部进行了除尘脱硫；工业锅炉中，脱硫一体化“占绝大多数”。“有些35蒸吨以上的工业锅炉采取了相对高端的手段，甚至上了工业除尘。”中国环境科学研究院研究员薛志钢介绍。

在淮河以北，尤其华北和东北地区，工业锅炉最为集中。整治工业锅炉，是北京为首的治霾大军的强力手段。北京在2015年已实现了城六区基本无燃煤锅炉。

35蒸吨以下的被称为小锅炉，在日常生活中，主要用于烧水、极小规模住宅区的供暖等。这些小锅炉直接排放又缺乏监管，未来的方向“要么取消，要么改用电，要么改用天然气”。

京津冀及周边地区的治污行动计划要求，到2017年底，城市建成区基本淘汰30蒸吨燃煤锅炉；城乡接合部和远郊区县的城区，基本淘汰10蒸吨以下的锅炉。

此外，到2017年，北京将全面关停燃煤电厂，代之以燃气热电中心，仅此一项，预期削减燃煤920万吨。北京的燃煤总量五年时间内要削减近六成，这一力度为全国最大。

“北京市的一座燃煤热电厂，每年最大耗煤量大概300多万吨，正在推动明年关掉。”一位接近北京市环保局人士透露。

关停整治燃煤锅炉和电厂，是与霾作战的重要一步。

北京大学医学部公共卫生学院教授潘小川，持续关注大气污染与人群健康相关领域，他带领的课题组从监测结果看，关停热电厂后，“周边大气污染物中的重金属成分明显减少”。

但随时直面重霾的民众，对此未必买账。潘小川表示，这是因为“隐藏在霾中的污染物成分的变化，民众肉眼看不见，也就是说，污染物浓度下降的幅度，还没达到肉眼或者说直观上能够有所区别的程度”。要想公众从感官上能知觉灰霾减轻，还需进一步在区域间协同减排，灰霾的区域间迁移，使北京难以独善其身。

散煤燃烧，是另一污染“主力军”。散煤，以烟煤为主，大多质量差，且直燃直排，对烟尘和SO2的污染贡献率高。环保部部长陈吉宁曾对媒体分析，1吨散煤燃烧的排放相当于电厂5吨到10吨燃煤排放的污染物，糟糕的是，散煤的用量在增加。河北保定在北京南边，不仅是河北省霾的“主产区”之一，通过区域传输，也为霾攻占整个京津冀地区输送了足量的“弹药”。

中国环境科学研究院研究员支国瑞等人2014年对保定农村生活能源使用的入村调查显示，煤炭在当地农村能源结构中占近80％，其中散煤占76％。

薛志钢告诉《财经》记者，“去年冬季，北京市环保局发布的PM2．5、一氧化碳浓度分布显示，南部地区明显高于整个市区和北部地区，这和散煤排放密切相关。”

环保部原副部长周建，以北京市为例，也给出一个数据——农村、城中村、城乡接合部，散煤消费约为350万吨。不仅京津冀，中国的整个北方，在采暖季城市郊区和农村大量的原煤散烧是大气污染物的主要来源之一。

现在，北京、天津、保定、廊坊四市实现了主城区散煤“清零”。可是，将全部散煤“清零”并非易事。

因为几乎没有好的控制方法，尤其在农村，没有统一的供暖体系，燃煤采购多为个体家庭的行为。“家庭采购更倾向于买便宜的煤，这样的煤没有采取除尘、脱硫等净化措施，产生的污染、燃烧后释放的重金属等毒害物质更多。”潘小川说。

北京市“十三五”的目标是，在6000多平方公里的平原地区基本清除散煤，努力在“十三五”末基本达到无煤化城市的要求。

淘汰散煤，就需要替代能源，如电力要增容，燃气管道也要铺好，可是，即便在北京农村地区，也遇到了管、网都跟不上的“死结”。在薛志钢看来，长久以来形成的生活方式和生活习惯，加上成本问题，煤会长期在农村存在，在整个北方范围内，不可能短时间内全部置换成天然气等清洁能源。

根本治霾，需要20年时间

虽然环保部屡次表示，大气污染治理是一场持久战，而在霾中有“水深火热”之感的公众总是期待能速战速决。于是，近几年的治霾多在较易见效果的末端入手。

源头减排，是环境、能源界的共识。源头，指工业领域的高耗煤行业，减少燃煤使用量是控制的主要方式之一。末端，可以通俗理解为排放，要么采取技术手段不断压低排放物中的污染物质，要么削减排放量。

“脱硫脱氮脱硝，都是治标的方法。”杨富强表示，“治本，主要还是减少煤炭、石油的消费，使用清洁能源，推进节能。”

近年中国在削减煤炭产能方面取得的成果，其实有赖于终端钢铁、水泥行业的产能削减。削减产能，最直接的影响便是耗煤量下降，耗煤量下降则意味着排放减少，进而对霾的进攻给予还击。

即便所有人都认识到控煤的重要性，控煤前景依然充满变数。

国际低碳经济研究所联席所长薛进军在5月的“节能减排技术和项目推介会”上称，按照目前的经济发展模式和技术水平，中国要从根本上治理好雾霾、重现蓝天白云，需要20年至30年时间，即使是采取最严厉的措施，采用最先进的技术，最快地实现经济结构转型，奇迹性地改善环境，也需要15年至20年左右时间。

15年后，会发生什么？

仅就能源领域而言，中国政府曾经预估，15年后，即2030年前后，中国的碳排放将达到峰值。

二氧化碳主要来自于煤炭、石油。出现二氧化碳排放峰值的基本条件是，煤炭、石油、天然气三大化石能源品种当中，必须至少一个出现峰值，从而抵消其他两种化石能源的碳排放。根据其他国家的发展规律来看，煤炭会首先达到峰值。

严格限制、加速关停或转型高耗煤企业等一系列控煤措施，首先会推进煤炭被石油或天然气取代的进程，而在一些地区，仅可能升级为以优代劣。然而，2016年，煤耗总量的回升给未来的控污带来了变数。

“未来，需要从化石能源的高消耗，过渡到更多使用清洁能源。”杨富强说。

2050年人均GDP达到3万美元以上，这是中国政府制定的发展目标。要完成这个目标，中国人均电力消费要达到8000千瓦时，目前这个数字是4000千瓦时。

“如果电力真的达到8000千瓦时，意味着现在的装机容量还得翻一番，这个用什么来装，用核电装，核电的安全问题怎么考虑？用水电装，水电2020年以前就基本开发完了。未来的可再生能源能不能替补这个需求，有很大的不确定性。”戴彦德分析，“当然，中国应对雾霾，把煤炭的比例降低，这是战略选择，是毫无疑问的”。

“长牙的法律”，抵不过纵容

肆虐的重霾，切切实实地敲响了警钟——逐渐加码的控煤措施和较高的排放标准下，2016年还煤耗回升，是不是有一些躲藏在暗处的“敌人”被忽略了？

“电力行业一直在叫屈，燃煤电厂现在完成达标排放目标的只有三分之一，三分之二还没有，工业锅炉也是类似，在按照国家制定的排放标准进行排放方面，现在看，做得比较差。”一位业内人士说。

整治没有如期望般一击扼喉。如2015年底，环保部“揪”出东北三省15家问题企业中，供暖企业超过了半数。随后，环保部通报再指出东三省燃煤供热企业锅炉环保设施建设、运行问题突出。

2015年1月1日，新《环保法》实施。该法历经四次审议，两次公开征求意见、调研论证三年半，最终，按日计罚、查封扣押、造假机构承担法律责任等条款，被细致地写入。

按日计罚，被评论为最具亮点的处罚条款，“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”此前，对于排污主体最高罚款只能到100万元，5万元是最常开出的罚单额度。

两年后的今天看，这部“长牙的法律”，并未达到公众所期待的咬合力和杀伤性。

“按日计罚，我们的环境污染已经到了这个程度，结果全国按日计罚的只有几十亿元，这是杯水车薪！”上述业内人士指出，工业企业之所以达标缓慢、部分企业敢于偷排偷放，很大程度上因为严格的法律没有得到贯彻执行。

《2015年中国环境状况公报》显示，2015年各地环保部门下达行政处罚决定9．7万余份，罚款42．5亿元，比2014年增长34％。

“如果把这么严格的法执行到位，那么最起码按日计罚会达上千亿元，而不是几十亿元。”上述业内人士说。

环境监管方面的“不给力”，在清理整顿违法违规建设项目中也可窥一斑。按2014年国务院办公厅印发的《关于加强环境监管执法的通知》要求，2016年底前，全国各地全面清理违法违规建设项目，并完成整改任务。

直到最后一刻，环保部在今年5月下发加急文件，要求在11月30日前，省级环保部门网站公开清理结果，确保违建项目自2017年1月1日起“清零”。

“加急”终于对一直进展缓慢的清理行动起了作用。截至2016年6月，除西藏外，30个省级行政单位环保部门公开信息，共清理出62．4万个违建项目。但更令人忧虑的现实，随之浮出。

广州绿网环境保护服务中心的一份分析报告显示：截至2016年6月，全国清理的62．4万个项目中，或没有环评、或没有通过环评验收、或与环评审批不符，其中，2015年之后的项目超过1．2万个。如果单看工业项目清理数量，平均每7．6个工业企业法人对应1个违建项目。

“这个清理成果反映出过往执法不力。”广州绿网环境保护服务中心相关负责人表示，这些违建项目中，约1．27万家为重点污染行业企业，预计其每年排放的废水和二氧化硫，占目前全国两者总排放量的8％以上。而这个数字，仅仅是理论预估值，“实际排放将大大超过这些数字”。

统计结果显示，62．4万个违建项目中，仅有7．2万个违建项目将被淘汰关闭，占总数的11．5％（参见图表）。

还有一些危险的种子，比如，这些违建项目中，属于钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝这四大产能严重过剩行业的违建项目，淘汰率不足一成；6688个项目与地方政府及其关联部门或组织相关。难以置信的是，这其中还有396个火电行业项目，其中34个在建项目位于煤电规划建设风险红色预警省份。

2016年3月，国家发改委、国家能源局联合下发特急文件，督促各地方政府及企业放缓燃煤火电建设步伐，以应对产能过剩局面，并于4月出台煤电规划建设风险预警机制，对于预警结果为红色的省份，判定为存在电力冗余和政策不允许新建煤电项目。

全国风险预警为红色的省份有28个，山东、山西、黑龙江、内蒙古、陕西、辽宁、河南等极易被严重污染困扰的排污大省均在其列。

作为煤炭消耗“大头”的工业领域，如果严格执行新《环保法》和当前已经颁布实施的一系列相关标准，治霾效果将十分明显，并会随着控煤以及因之带来的能源结构调整，而使污染物浓度下降进入平台期。这时，占据煤炭消耗“小头”的散煤燃烧等领域，对于污染的“贡献”便会凸显出来。

现实的僵局是，这种控制住“大头”、凸显“小头”的作战方案并不成立。

“现在‘大头’还没做好，就把散煤揪出来了。”上述行业专家甚至将追责散煤的做法看作是，高耗煤行业为了“转移注意力”而使出的伎俩。

“散煤不是造成2016年比2015年空气恶化的主要原因，主要原因还是工业耗煤量增加，谁增加，谁就是造成空气恶化的原因。”上述行业专家分析，在能源领域，散煤被普遍认为是存量，而非变量，“比以前恶化要看变量”。

美国加利福尼亚州南海岸地区，有超过1000万辆私家车，两个大型码头，约25万辆重型卡车，以及超1700万人口。加上临海、内陆有山的地形，南加州空气污染物来源复杂且不易扩散，像中国北方一样，经常受到不利气象因素的“加害”。

“即便我们有全美最严格的空气质量标准和相关领域法规，但是空气质量跟很多地方相比还是差很多。”美国加州南海岸空气质量管理局副局长Elaine Chang告诉《财经》记者，“但如果制定了一个长远的达标计划，并且认真执行的话，就能得到好的结果。”

回顾加州南海岸地区空气质量管理40多年来的经验，Elaine Chang说，“当制定一个20年、30年计划的时候，将前三五年要做的工作、项目写出时间表和路线图，把这三五年抓住了，就有机会调整。”

与美国加州南海岸地区相比，英国是在中国治霾战役中更被频繁提起的对象。为了击退空气污染，英国也将目标锁定在煤的身上。

“伦敦烟雾污染事件之后，煤电厂面临的压力越来越大，它们都开始进行转变、升级，除了发电，现在的污染源主要来自于交通。”英国环保局前高级顾问John Murlis介绍。

英国制定了空气质量达标的时间目标，并且比欧盟和美国的标准更加严格。

“我们还要求地方监管机构要适时推出自己的空气质量管理区域，地方区域法规必须比国家法律更严格，此外，每个地区都要自己制定空气质量管理规划，并且要真正实施。”John Murlis说。

回到中国。严峻的大气污染形势当前，理智的选择除了标本治理双管齐下，更重要的是严格执法，将排污企业、排污行为真正地监管起来。

不管人们愿不愿意承认，这场与霾为敌的战役，从始至终都是一场与自己的较量。

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