钢铁行业“去产能”对经济的影响

【编者按】2016年中央经济工作会议强调，要着力推进供给侧结构性改革，并将“去产能”明确为五大结构性改革任务之首。

近年来，随着经济下行压力加大，钢材市场需求回落，钢铁行业在快速发展过程中积累的矛盾和问题逐渐暴露，钢铁企业生产经营困难加剧、亏损面和亏损额不断扩大，钢铁企业停产退出也正进入密集期。钢铁是河北省的支柱产业，能否有效化解过剩的钢铁产能、实现转型发展，对河北经济企稳回升具有重要意义。

河北省钢铁行业“去产能”情况

（一）“去产能”的进展情况。“十二五”期间，河北省累计压减炼铁产能3391万吨、炼钢4106万吨，节能降耗取得明显成效，钢铁、水泥等六大高耗能行业增加值占规模以上工业比重较2010年下降10个百分点，全省单位GDP能耗累计下降23%以上。2013年，河北省提出化解产能过剩的"6643"工程，即截至2017年完成6000万吨钢铁、6100万吨水泥、4000万吨标煤、3600万重量箱玻璃产能削减任务。据兰格钢铁研究中心测算，2015年河北省淘汰炼铁产能占全国的59%，淘汰炼钢产能占全国的76%。这显著高于河北省钢铁产能在全国的占比，不利于钢铁产业集群化发展。

（二）化解钢铁过剩产能的主要措施。河北省依法依规淘汰钢铁产能，严格执行环保、能耗、质量、安全、技术等法律法规和产业政策，达不到标准的钢铁产能要依法依规退出。

一是利用行政手段分配任务。河北省政府与有关设区市签订责任书，将压减钢铁产能总任务、年度任务按指标分解到各市，各市再将压减任务根据各企业规模大小按比例分配。为增强可操作性，唐山市和邯郸市均建立市级产能指标交易平台，让有效钢铁产能向优势核心企业集中。

二是加大环保监督执法力度。从2014年起，河北对钢铁行业污染物排放采用比国家更严格的标准，主动扩大特别排放限值实施范围。河北省不断提高标准，倒逼部分排放不达标企业投入巨资在环保设施上。这一手段正在发挥作用，预计部分企业将因环保不达标而被迫关停。

三是制定新的产业政策标准。河北将450立方米及以下高炉、35吨及以下转炉列为落后产能予以淘汰，高于国家规定的400立方米高炉、30吨转炉标准，国家规定的落后产能已于2014年底前淘汰完毕。《河北省钢铁产业结构调整方案》再次把转炉标准提高到40吨，为完成压减任务起到了重要作用。

四是利用价格手段淘汰落后产能。2014年，河北省将差别电价、差别水价和惩罚性电价的管理权限授权设区市、直管县及扩权县（市）人民政府。各地可结合实际情况，对淘汰类、限制类设备用电、用水和超过能耗限额标准的企业产品（工艺）用电，在现行差别电价、差别水价和惩罚性电价加价标准基础上适当提高加价标准。

五是用奖补资金提高压减积极性。在申请国家奖补资金的基础上，2014年，河北省财政拿出10亿元，按照每压减一吨炼铁产能奖补20-25元，一吨炼钢产能奖补25-30元标准，对拆除装备的企业给予适当奖补。

河北省钢铁行业“去产能”对经济的影响

（一）对财政税收和经济增长的影响。据测算，要完成“6643”工程中钢铁产能压减任务，截至2017年底，河北将累计造成2580亿元的资产损失；影响557亿元的税收收入（直接影响税收收入159亿元，间接影响税收收入398亿元）。考虑到钢铁之外的其他行业，化解过剩产能对就业的影响会更大。2013年，调结构、治理大气等措施对工业增加值的影响约为2个百分点，对GDP增速影响约为1%。2014年GDP增速受此影响约1.75个百分点。尤其是2014年一季度，河北省GDP增速只有4.2%，较上年同期9.1%的增速，下降约5个百分点。

（二）对金融信贷风险的影响。截至2015年末，河北省银行业金融机构钢铁行业贷款余额2125亿元，不良贷款余额3.3亿元，不良贷款占比较少。根据人民银行征信系统数据，河北省钢铁行业的逾期贷款规模相对较小，主要以逾期一年以上为主。假定上述逾期贷款因为“去产能”全部转化为不良贷款，虽然对不良贷款率增长幅度的总体影响较小，但对个别银行机构可能会有较大冲击。从规模来看，逾期贷款主要集中在国有商业银行、城商行等其他商业银行，逾期总额分别占所有逾期贷款的48.77%、31.19%。从机构类型来看，城商行等其他商业银行、合作金融机构的逾期贷款比率最高，分别为7.85%、6.87%，可能成为受“去产能”冲击较大的两类机构。

（三）对就业的影响。2016年，根据“6643”工程的进度安排，河北省化解钢铁过剩产能的目标为压减炼铁产能1000万吨、炼钢产能800万吨。由于河北省钢铁企业人均年产钢量约为450吨/人，预计2016年河北省钢铁行业受“去产能”影响的人数约为1.78万人。另外，河北省提出“十三五”末将钢铁产能控制在2亿吨。按照2015年全国粗钢平均产能利用率67%来测算，河北省粗钢产能约2.8亿吨。除了2016年的压减任务外，2017年至2020年将淘汰炼钢产能7200万吨，平均每年淘汰1800万吨，每年受到影响的职工人数约为4万人。考虑到围绕钢厂产业链服务的就业人员，实际失业人数将更多。

河北省钢铁行业“去产能”面临的困难

（一）政府“去产能”的手段受限。行政化手段能够产生立竿见影的效果，但存在以下问题：一是缺乏法律政策依据。从已有的法律规定来看，淘汰过剩产能拆除相关设备依据不充分。淘汰落后产能仅限于政策倡导的范围，至今尚未进入立法范畴，政策的执行缺少具体的法律依据，因此从法理上讲最多只能对国有独资企业直接实施，民营企业和混合所有制企业将面临“法无授权不可为”的困境。二是可能导致供给产量骤降，仅上下游产业的现有需求就能推动价格非理性波动，阻碍生产要素向新产业转移。例如，上世纪九十年代末，因为对钢铁需求的预期出现错误，政府采取了压减产能的政策，在一定程度上导致钢铁产能的大爆发。三是可能会导致经济出现陡峭的刚性下滑，破坏经济的回旋弹性和社会劳动力市场的韧性，进而形成就业、经济基本面恶化等方面的问题。

（二）企业缺乏“去产能”主动性。一是钢铁企业亏损并不一定意味着破产关门，只要存在边际利润，企业就会继续生产。目前，钢铁企业普遍持观望态度，希望熬过行业寒冬并保住市场地位，形成“囚徒困境”。二是随着钢铁行业“去产能”的不断推进，企业面临的损失不断加大，企业的抵触情绪也将不断增加。一方面，压减的装备更大型化，企业投资损失加大。由于落后产能的界定标准是设备的有效容积，企业不断压小上大，高炉从450立方米及以下增至以450-1080立方米为主，转炉从30吨及以下增至50吨。吨产能投资相应较大幅度增加，在相同补贴条件下企业损失加大，企业抵触情绪将增大。另一方面，工序流程趋于连续化和一体化，工序间依赖程度明显提高。前期淘汰的装备以独铁、独钢企业居多，整体装备水平较低，且工序间相互影响相对较弱。但未来面临压减的大都属于在产的钢铁联合企业，工序产能基本匹配，生产的连续化、一体化特征较为明显。部分或全部拆除炼铁或炼钢装备后，对应的烧结、球团、轧钢以及制氧、石灰、发电等系统将受到重大影响。

（三）兼并重组存在较大难度。2016年中央经济工作会议将兼并重组作为“去产能”的首选途径。但从河北钢铁企业的现状来看，促进钢企兼并重组仍存在较大难度。目前，河北钢企中既有央企或央企控股企业，也有北京、天津的国有企业；既有外商投资企业，也有境内外上市公司和民营企业。河北大部分钢铁产能集中在中型民营钢企。2015年，全省民营钢铁企业生产铁、粗钢、钢材分别占全省总量的62.95%、65.11%、75.53%，且增幅均高于全省行业平均水平。按照《河北省钢铁产业结构调整方案》中的“2310”战略布局，民营钢企的兼并重组仍将是重头戏。民营企业的兼并重组涉及企业控制权、利益分配、企业发展战略等问题，尤其是中小型民营企业经营者，对企业兼并重组的认识不足，家族意识较浓，考虑眼前利益多，对兼并重组后利益分配问题很难达成一致，实质性整合难。另外，企业兼并重组仍以省内整合为主，跨区域重组难。企业跨区域重组涉及控制权、税收和发展主导权等因素，在这些关系没有理清的前提下，跨区域的兼并重组所面临的阻力很大。

促进钢铁行业“去产能”的政策建议

（一）改革财税体制和干部考核制度。现行以经济增长为导向的干部考核制度和财税制度是造成体制性产能过剩的重要因素。因此，减少地方政府对市场的干预，是真正实现优胜劣汰的重要保障。要纠正单纯以经济增长速度评定政绩的行为。应平衡和调整发展产业和公共事业之间的关系，提高地方公共事业发展、城乡居民收入、环境治理等在政府职能及考核中的比重，降低经济发展在考核中的权重。应深化财税体制改革，弱化经济增长与地方财政收入之间的连动关系，调整中央与地方政府之间的财权事权关系。

（二）完善资产处置方式。一是开展钢铁企业债权债务摸底专项工作，制定分类处置办法，尽量将矛盾和隐患化解或弱化。二是通过资产证券化消化不良资产。支持金融机构做好呆账核销和抵债资产处置，完善不良资产批量转让，通过资产管理公司剥离产能过剩企业带来的不良资产，将不良资产打包管理，并通过证券化逐步化解金融风险。

（三）积极引导钢铁企业兼并重组。一是需要尊重市场规律。遵循经济规律和市场准则，尊重企业意愿；政府要发挥好政策引导和信息咨询等方面的管理服务作用。二是为企业兼并重组提供资金支持。考虑银行通过“债转股”参与并购重组；支持保险资金等社会资本参与企业并购重组；鼓励证券公司开展兼并重组融资业务，各类财务投资主体可通过设立股权投资基金、产业投资基金、并购基金等形式参与兼并重组。

（五）做好受影响职工的安置工作。一是健全职工就业安置工作的组织协调机制。各级人社部门要切实加强组织领导，加强失业动态监测工作，及时采取措施化解矛盾。二是多种途径进行人员安置，包括买断工龄、内部退养、培训转岗、自主创业等。三是完善奖励补偿机制。积极争取中央财政将用于过剩产能行业职工安置的奖补资金，充分利用失业保险和就业专项资金对符合条件的予以支持。

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