能源改革亟须立法“补位”

【编者按】当下，能源行业的改革正在拉开大幕。

积极发展混合所有制经济、治理环境污染、调整产业结构……在热烈的讨论中，有一种声音显得尤为冷静，就是用法律引导和维护改革的顺利健康发展。正如习总书记所强调的“改革必须于法有据。”

但是，目前能源领域正面临着相关法律法规不完善、法律规定与实际脱轨等现象。随着改革的深入，法制的缺位将成为市场化改革的掣肘。能源改革亟须立法“补位”。

油气行业是能源领域改革的重点。而作为经济“血液”的油气资源迄今没有一部统一完整的油气管理法律。油气行业的基本制度以及对油气矿权、对外合作、管道安全、税费制度、土地、环保等领域的立法分散于不同的法律法规，并由不同政府部门执行。这将为即将开展的一系列油气领域改革带来“隐形栅栏”。

3月6日，全国政协委员、中国石油集团董事长周吉平在小组讨论发言中对油气领域的合资合作提出三条具体建议，每条都关乎法律法规。

“首先要对行业准入和监管进行顶层设计，修订完善《矿产资源法》，或者出台《石油法》，特别是增加油气勘探开发合资合作的相关规定，解决国内民营企业参与油气开发的法律问题。其次是修订和完善《陆上石油对外合作条例》。目前的条例只适用于外资合作。应完善与社会资本、民营资本合作的条例，明确准入企业的资质、技术、人员、经验等条件，以便更好地监管。针对不同类型的油气田可以设定不同的门槛，以更好地加快推进油气勘探开发力度。”周吉平说。

由于油气是不可再生的宝贵资源，为防止无序开采造成资源浪费，周吉平还建议坚持油气探矿权和采矿权的国家一级管理，加强监管，严格执法，保护矿权人的合法权益。

同样面临法制滞后的还有电力行业。随着电力行业的改革发展，行业竞争主体、行业技术与生产力、外部环境等都发生巨大变化。这部1995年制定的法律显然不适合于当前的发展现状。去年，全国两会上就有多名委员提出《电力法》的修改建议。

3月9日，当记者问及能源行业哪些法律法规需要修订时，全国政协委员、国家电网公司董事长刘振亚开门见山：“《电力法》。”

随着新能源的加快发展，智能电网和分布式能源将引领新的发展趋势。行业的健康发展亟须法律规范导航，但专业化的法律法规却迟迟未出。

为此，全国政协委员、中国电力国际有限公司董事长李小琳建议出台《分布式能源与智能电网管理办法》，并在《电力法》的修订过程中，明确分布式能源发展方向、管理模式等，使分布式能源的发展有法可依。

除了无法可依，还有一些能源法律和法规，因为脱离实际情况而遭遇“有法不依”的困境。

“现在的《可再生能源法》就遇到了执行难落实的问题，比如其中规定的可再生能源发电全额保障性收购制度。”全国政协委员、中国电力投资集团公司党组书记、总经理陆启洲坦言，“这种规定没有考虑到我国的国情，让国家电网公司全额收购，是做不到的。它还承担着整个社会的电力供应和电力资源优化配置的任务。”

毫无疑问，法律法规的缺位将使改革的步伐变得缓慢。“法律对改革的顺利进行有着很强的保障作用，如果无法可依，那么相应的权利会受到限制，流程不会很规范，制度也不会很完整，导致改革之路面临很多不稳定因素。另外，没有相关的法律支持，改革的推进也会有很大的难度。”中国法学会能源法研究会副会长吴钟瑚告诉记者。

改革与法制的“前后脚”让改革之路显得崎岖难行。改革与法制到底应是怎样的辩证关系？

“理论来讲，应该立法在先，改革在后。但是，我国的改革是‘摸着石头过河’，一边摸索改革，一边建立法制，所以我国的改革跟法制的健全配套同步进行比较合适。”吴钟瑚解释，“而现在改革缺乏法律保障，改革与法律之间没有产生密切的联系，归根结底还是法律意识的问题。从国外实践来看，依靠政府的行政力量推动而缺乏法律保障，改革不会稳步推进。”

既然伤及改革大计，那为何这些法律修订工作却难以推进？

全国政协委员、国家能源局副局长史玉波接受本报记者采访时坦言：“能源领域的《煤炭法》《矿产资源法》《电力法》等法律的修订确实有些滞后，虽然修订意见已经提上日程多年，但各方面的定位、职责、监管等内容还无法确定。能源关系国计民生，必须慎重，而法律固定下来又是很系统的工程，所以进展缓慢。能源局也在积极推进，今年已经把推进能源法制建设的具体工作写进了重点工作规划中。”

改革只争朝夕，法制建设必须快步追上，护佑同行。对于加快能源立法，吴钟瑚认为主要是立法体制的问题。他指出，现在立法制定审批程序比较烦琐，像《石油天然气法》这种国家层面的法律，能否通过取决于人大常委会。首先需要主管部门的报告，报告还得通过国务院的审查，审查通过后才能递交人大常委会审议。“所以，应该有一个起草单位主抓能源法律的制定修订事宜。不要让改革的推进受到立法体制的约束。”吴钟瑚建议。

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