需要制定全国轨道交通战略规划

　　【编者按】按城镇化率年均提高1%计算，到2030年年底，我国的城镇化水平将从2011年末的51.3%，上升到70%以上，百万人口以上特大城市容纳的人数，可能达到甚至超过全国人口的35%。由于特大城市实际上是其周边地区的政治经济文化中心与交通枢纽，特大城市交通状况的改善，不仅有利于本市市民，同时也方便周边城镇与农村居民的出行。显然，特大城市的轨道交通建设，是造福全民的必要之举，值得国家主管部委多费一些力气，科学制定全国战略规划。

　　市内交通属于各城市的事情，一般情况下，无需制定全国规划。但凡事皆有例外，主要矛盾可能转变，局部问题有时也会上升为全局性的战略问题。在节能减排举世瞩目的时代，在城镇化突飞猛进的我国现阶段，大城市轨道交通发展严重滞后的问题，不再是单个城市交通堵塞与空气污染的局部困惑，已经成为关系国家发展大局的战略难题。化解这个难题，需要从国家层面，责成有关部委牵头，以史为鉴、统筹考虑，科学制定全国特大城市轨道交通发展战略规划，化被动为主动，积极引导各大城市适时建设轨道交通系统。
 
一、人口超百万特大城市都需要发展轨道交通
　　一人占地1平方米，百万人需要占地百万平方米，即1平方公里。按大城市人均用地100平方米计算，百万人口以上特大城市的城区面积，至少达到100平方公里。这样大面积的正方形城区，对角线长度超过14公里，即使按最紧凑的圆形计算，其直径也要超过11公里，具有采用轨道交通的时空节约性、环保必要性、土地升值性与经济合理性。其实，人类至今看到的最圆物体——太阳，也不是绝对的几何圆形。受地形地貌限制，目前世界上没有一个城市呈现真正的圆形或者严格的正方形，今后也不会有。因而，百万人口以上特大城市的市区交通线路，超过20公里的通常都不止一条。拥有这样的人口数量、城区面积与道路长度的城市，发展轨道交通的必要性，显而易见，无需多言。
　　为便利大城市交通，市民希望至少有1个地铁站离自己家门不超过500米，决不是脱离实际的过分要求，而是一种有利于城市发展的客观需要。落实科学发展观，就应当把上述设站要求，作为规划设计大城市轨道交通系统必须遵循的一条基本原则。当然，贯彻任何原则都需要有一定的灵活性，个别偏僻社区，应当允许例外。但考虑中心城区需要更高的地铁线路，疏密互补，全城区大体说来，民宅500米半径内平均至少有1个地铁站，是必要的。
　　假设地铁站平均间隔500米，那么，要做到民宅500米半径内至少有1个站，两条平行轨道交通线路之间的距离，就不能大于“500乘根号3”，即866米。这是因为根据勾股定理，直角三角形的两个直角边分别为500米与“500乘根号3”米时，其斜边等于“500×2”米，这样才能保证居住在到两条线路中间（垂直距离都等于433米处）的人家，即使车站偏离垂足，到达最近地铁站的斜线距离，不会超过500米。
　　这样的站点分布密度，要求0.866平方公里的城区面积，平均铺设1公里轨道交通线路。换言之，1平方公里城区面积，平均修建1.155公里线路,才能做到民宅500米半径内至少有1个轨道交通站。百万人口城市、100平方公里城区面积，至少应当修建115.5公里轨道交通线，即人均11.55厘米。按线路平均长度25公里计算，百万人口城市需要修建4-5条轨道交通线，千万人口城市有40-50条轨道交通线才能满足客观需要。
 
二、总投资超过20万亿有必要纳入国家战略规划
　　上述客观需求决定，所有的百万人口以上特大城市，都应当在自己的城市整体规划中，充分考虑未来人口增长与城区扩大的趋势，紧密结合本市特定地形与功能区布局，制定出既有远见、又切实可行的轨道交通系统建设规划。这是毫无疑问的，在世界各国，都是各大城市应当做的。在各城市规划的基础上，还需要进一步制定全国特大城市轨道交通发展战略规划，则是由我国的特殊国情决定的。具体地说，我国当前急需制定全国战略规划的必要性，主要来自以下两个方面。
　　（一）我国人口众多，百万人口以上特大城市的个数即将过百，容纳总人口超过4亿，需建轨道交通线路4万多公里，总投资超过20万亿元，缺少全国战略规划不易统筹。
　　2011年底，我国人口超百万的特大城市已经达到74个。按照目前的城镇化速度，用不上20年，也就是在2030年之前，人口超百万的特大城市必将超过100大关。到那时，人口超百万特大城市吸纳的人口总量，将占全国人口1/3强，即超过4亿，接近5亿人。按人均11.55厘米计算，需建轨道交通线路4万-5万公里；按目前的地铁与轻轨混合平均造价估算，所需总投资超过20万亿元。从2013年算起，到2030年，按18年分摊，平均每年需要投资1万多亿元。如果进一步考虑造价趋于上升的因素，未来的实际投资额还将更大。如此大规模的投资建设，没有全国城市轨道交通发展战略规划的正确指导与统筹安排，不可能顺利进行。
　　（二）我国体制特殊，城市政府缺少充分的投融资自主权，在发债融资与地铁建设等方面都必须接受  中央政府管控，不制定全国战略规划各城市很难顺利进行轨道交通建设。
　　如果城市政府经本市立法机构授权拥有建设必要公共设施的投融资自主权，可以按照市场经济原则在证券市场自主融资，地铁建设规划与立项可经市立法机构审议通过决策，无需国家主管部委审批，那么，由于每个城市都可各自为战，各自设法解决自己的市内交通建设问题，即使人口超百万的特大城市再多一些，也未必需要全国规划。
　　但问题在于：我国目前实行的不是上述体制，城市政府没有建设公共设施的投融资自主权。按现行《预算法》的规定，地方政府无权发债，地方政府债券的发行额度，需要由国家主管部委分配、财政部代发，地铁建设规划与立项必须通过国家主管部委审批。在现行的体制下，没有全国的战略规划，缺少国家有关部委的积极引导与大力支持，不说项目审批忽易忽难、忽松忽紧、规划难定更难行，单只建设资金筹集一项，就会由于不知财政部下年究竟代发多少债券，而使多数城市因缺少资金来源，轨道交通建设严重滞后。
 
三、全国轨道交通战略规划的主要作用与编制要点
　　（一）全国城市轨道交通战略规划的主要作用
制定全国特大城市轨道交通战略规划，不应当也不可能替代各城市自己的轨道交通网络建设规划。作为指导各城市科学制定自己规划的顶层规划，全国特大城市轨道交通战略规划，应当主要在以下5个方面发挥作用。
　　其一，从发展战略层面，切实指导特大城市科学制定轨道交通网络建设规划，使每个城市都对2030年前需要建设的轨道交通网路长度，心中有数，任务明确。其二，从建设顺序安排角度，积极协调特大城市轨道交通网络的建设高峰期，让急者先行，均衡施工，既防止一哄而上，又避免先松后紧。其三，从主管部委审批环节，保证实现各城市轨道交通建设规划与国家战略规划的上下对接，缩短项目审批时间，降低规划不确定性。其四，从资金来源方面，积极疏通融资渠道，协助克服投融资法律障碍，大力支持各城市的轨道交通项目建设顺利实施。其五，从设计标准与建设规范角度，突显以人为本理念，提升服务档次，促使各大城市尽快实现轨道交通与其他交通方式零距离换乘。
　　（二）全国城市轨道交通战略规划的编制要点
　　为使全国城市轨道交通战略规划能够切实发挥上述作用，真正成为指导各城市规划的顶层规划，需要国家主管部委与各大城市紧密配合，下大力气，花费1-2年时间，先自下而上提供扎实的基础数据，再自上而下认真听取反馈意见，在各城市开始着手编制“十三五”规划的2015年之前，通过深入调查研讨，科学编制2016-2030年3个五年规划期的城市轨道交通建设战略规划。在这样的战略规划中，最关键的是明确以下几个要点。
　　1.需要从目前我国大城市已经达到的人口数量实际情况出发，根据近年我国城镇化的进展速度，特别是50万人口以上大城市人口聚集的客观趋势，预测2030年底我国特大城市可能达到的数量以及将要容纳的人口总量，为制定全国城市轨道交通战略规划，提供最基本的依据。
　　2.全面总结国内外城市交通的历史与现实经验，多角度比较各种交通方式的优劣与各自的适用性，结合我国城市的交通现状与未来发展趋势，提出发展我国城市交通的战略方针以及2020年和2030年要达到的中长期战略目标。
　　3.与上述战略方针和战略目标相适应，明确提出可以采用轨道交通方式的城市人口与城区面积底线，并分别对2015、2020、2025、2030年年底可能达到上述底线的城市，作出预测，分批列入规划范围。
　　4.本着以人为本、便利城市交通的原则，明确提出特大城市轨道交通站的分布密度要求。与此相适应，对特大城市人均的和每平方公里平均的轨道交通线路长度，提出指导意见。以此为据，分别对2015、2020、2025、2030年年底全国特大城市轨道交通线路需要达到的总里程，作出预测。
　　5.本着城市投资建设服务民生、以满足民生需要为首要目标的原则，对城市轨道交通网络的投资建设体制和运营管理模式，提出改革意见，明确改革方向，争取在“十三五”期间能够基本消除制约城市轨道交通投资建设的体制性障碍。
　　6.本着融资市场化、法制化和金融为实体经济服务、为民生服务的原则，对有关城市轨道交通项目筹资方式与融资渠道的法律法规，提出修改意见，明确改革方向，争取在“十三五”期间能够基本消除妨碍城市轨道交通项目市场融资的法律障碍。单纯算财务账，城市轨道交通设施，越早建越省钱。其中原因很简单：轨道交通工程造价年均上升幅度高于债券市场利率，如同前些年贷款买房一样，早建不仅能够早受益，同时还可获得资产升值。
　　7.为防止一哄而上，同时避免先松后紧，力争城市轨道交通投资建设在全国范围逐年持续增长，均衡施工，需要按人口数量对特大城市划分规模档次，并依照从大到小的先后顺序，确定不同规模档次城市向国家主管部委呈报轨道交通网络建设规划的时间表。在此基础上制定的2016-2030年全国城市轨道交通中长期战略规划，就能够依次明确提出“十三五”“十四五”与“十五五”3个五年规划期的全国轨道交通建设里程和阶段性目标。
　　8.为提升我国交通服务档次和交通设施利用效率，实现城市轨道交通与其他交通方式零距离换乘，需要从国家主管部委的层面，对机场、火车站、长途汽车站、港口码头等与城市轨道交通的衔接方式，提出标准化、规范化的要求。所有的新建交通枢纽，都按规定标准与规范设计施工，旧设施也要按标准逐步改造，我国的城市交通状况就会大改观。
　　按城镇化率年均提高1%计算，到2030年年底，我国的城镇化水平将从2011年末的51.3%，上升到70%以上，百万人口以上特大城市容纳的人数，可能达到甚至超过全国人口的35%。由于特大城市实际上是其周边地区的政治经济文化中心与交通枢纽，特大城市交通状况的改善，不仅有利于本市市民，同时也方便周边城镇与农村居民的出行。显然，特大城市的轨道交通建设，是造福全民的必要之举，值得国家主管部委多费一些力气，科学制定全国战略规划。

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